Με τη διάταξη του άρθρου 48 του νόμου 2218/94, επιβάλλεται, ουσιαστικά, η αναγκαστική συνένωση των ΟΤΑ Α βαθμού (μικροί δήμοι και κοινότητες) σε Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης νέας μορφής, που φέρουν την ονομασία "Συμβούλια Περιοχής" και ψευδεπίγραφα αποκαλούνται "σύνδεσμοι" (άρθρο 102, παράγραφος 3 του Συντάγματος). Με τη σύσταση των νέων αυτών οργανισμών, επιφέρεται καίριο πλήγμα στους Α βάθμιους ΟΤΑ, αφού συρρικνώνονται οι λειτουργίες τους και αφυδατώνεται τελείως το ουσιαστικό περιεχόμενο των αρμοδιοτήτων τους. Ετσι, ευθέως, με τα όργανα αυτά, φαλκιδεύεται ο θεσμός του Α βαθμού Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αφού με τη δήθεν "συνένωση σοβαρών και σημαντικών λειτουργιών" των μικρών και αδύναμων ΟΤΑ Α βαθμού επιχειρείται να απογυμνωθούν αυτοί από τις "αποκλειστικές τους" αρμοδιότητες και έτσι να οδηγηθούν τελικά σε πλήρη μαρασμό και απονέκρωση.

Η παραπάνω διάταξη βρίσκεται σε πλήρη δυσαρμονία με το Σύνταγμα του 1975/1986 και ειδικότερα με τη διάταξη του άρθρου 102, που ρυθμίζει τη λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στη χώρα μας. Το άρθρο 102, παράγραφος 1 του Συντάγματος καθιερώνει το θεσμό των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) πρώτης βαθμίδας (δήμοι, κοινότητες) και προβλέπει τη θεσμοθέτηση (από τον κοινό νομοθέτη) και τον καθορισμό των υπολοίπων βαθμίδων. Η συνταγματική αυτή διάταξη διαλαμβάνει "θεσμική εγγύηση" και επομένως η ΤΑ κατά το ισχύον Σύνταγμα αποτελεί θεσμική εγγύηση. Ετσι, η πρώτη βαθμίδα ΟΤΑ καθιερώνεται ρητά με συνταγματική διάταξη, η οποία μάλιστα και καθορίζει ότι αυτή τη βαθμίδα αποτελούν οι δήμοι και οι κοινότητες. Στα πλαίσια δε της πιο πάνω συνταγματικής εξουσιοδότησης στον κοινό νομοθέτη να ορίζει τις λοιπές βαθμίδες ΤΑ, είχαμε την έκδοση του νόμου 2218/1994, με τον οποίο συστήθηκαν, ως δεύτερη βαθμίδα ΟΤΑ, οι Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις (ΝΑ).

Επομένως, σήμερα στη χώρα μας υπάρχουν δύο βαθμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, δηλαδή: Πρώτος βαθμός: Δήμοι, κοινότητες και δεύτερος βαθμός: Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις.

Σ' αυτούς και μόνο σ' αυτούς τους δύο βαθμούς ΤΑ ανήκει η διοίκηση ΟΛΩΝ των τοπικών υποθέσεων και ειδικότερα:

Σύμφωνα με το άρθρο 27, παράγραφος 1 του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα (ΠΔ 323/89), όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 41 παράγραφος 1 του νόμου 2218/94: "Η διοίκηση όλων των τοπικών υποθέσεων ανήκει στην αρμοδιότητα των δήμων και κοινοτήτων...".

Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1 του νόμου 2218/94: "Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων νομαρχιακού επιπέδου ανήκει στις ΝΑ".

Ετσι από τα παραπάνω προκύπτει σαφέστατα ότι όλες οι τοπικές υποθέσεις μέχρι επιπέδου νομού ανήκουν αποκλειστικά και μόνο στους Α βάθμιους και Β βάθμιους ΟΤΑ, δηλαδή στους δήμους, τις κοινότητες και τις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις. Αυτοί αποτελούν και τους μόνους θεσμούς ΤΑ που αναγνωρίζουν το Σύνταγμα και οι νόμοι. Αλλος θεσμός ΤΑ ανάμεσα στον Α και το Β ούτε προβλέπεται ούτε μπορεί να υπάρξει.

Επομένως: "Τα Συμβούλια Περιοχής", που εμφανίζονται ψευδεπίγραφα μεν ως σύνδεσμοι, που ουσιαστικά όμως είναι νέας μορφής θεσμός ΤΑ, ούτε προβλέπονται ούτε αναγνωρίζονται και δεν μπορούν ως εκ τούτου να υπάρξουν και να λειτουργήσουν ως θεσμός, που έρχεται μάλιστα να φαλκιδεύσει ήδη υπάρχοντα θεσμό, δηλαδή, αυτόν του Α βαθμού ΟΤΑ.

Ακόμη ο Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας (ΠΔ 323/89), που σε εκτέλεση συνταγματικής διάταξης, διαλαμβάνουσας θεσμική εγγύηση (όσον αφορά το θεσμό του Α βαθμού ΤΑ) καθορίζει τις αρμοδιότητες και την όλη λειτουργία του Α βαθμού ΟΤΑ δεν είναι μόνο εκτελεστικός νόμος, αλλά επιπλέον είναι και οργανικός νόμος. Ετσι, διατάξεις οργανικού νόμου μπορούν να αντικαθίστανται ή να τροποποιούνται μόνο για να ολοκληρωθεί ο θεσμός, που προβλέπει το Σύνταγμα και όχι να υποβαθμισθεί ή μερικά να καταργηθεί.

Ελέγχεται συνακόλουθα ως αντισυνταγματική η παραπάνω διάταξη του άρθρου 48 του νόμου 2218/94, αφού με αυτήν αφαιρούνται αρμοδιότητες, υποβαθμίζεται και ουσιαστικά φαλκιδεύεται ο Α βαθμός ΟΤΑ.

Ο νομοθέτης του άρθρου 48 του νόμου 2218/94 (δηλαδή η κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ) προσπαθεί να νομιμοποιήσει αυτόν το "νέας μορφής" θεσμό ΤΑ με την επίκληση της διάταξης του άρθρου 102, παράγραφος 3 του Συντάγματος. Ετσι εμφανίζει τα Συμβούλια Περιοχής ως αναγκαστικούς συνδέσμους. Ομως από το πνεύμα και το γράμμα, αλλά και την ευρύτερη ερμηνεία της παραπάνω διάταξης, αυτό δεν προκύπτει. Αναφέρει η διάταξη του άρθρου 102, παράγραφος 3 του Συντάγματος: "Με νόμο μπορεί να προβλέπονται για εκτέλεση έργων ή παροχή υπηρεσιών αναγκαστικοί ή εκούσιοι σύνδεσμοι Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης...". Αναλυτικά:

1. Το Σύνταγμα αναφέρει: "Για εκτέλεση έργων ή παροχή υπηρεσιών". Δηλαδή, οι αναγκαστικοί σύνδεσμοι θα προβλέπονται μόνο για την άσκηση ορισμένων λειτουργιών και συγκεκριμένα και ειδικά την εκτέλεση έργων ή παροχή υπηρεσιών. Ομως οι "σύνδεσμοι" του άρθρου 48 θα έχουν ουσιαστικές και σοβαρές αρμοδιότητες, που θα αφαιρούνται από τους Α βάθμιους ΟΤΑ, που θα συνενώνονται αναγκαστικά σ' αυτούς. Ετσι αποκαλυπτική είναι η διάταξη της παραγράφου 4 του άρθρου 48, που αναφέρει ότι "τα Συμβούλια Περιοχής έχουν σκοπό το σχεδιασμό και προγραμματισμό της ανάπτυξης της περιοχής τους,την εκτέλεση έργων και πραγματοποίηση προμηθειών,την παροχή υπηρεσιών... Για την εκπλήρωση των σκοπών τους, ασκούν τις ακόλουθες αρμοδιότητες". Και αναφέρονται στη συνέχεια μία σειρά (9 τον αριθμό) σοβαρότατες αρμοδιότητες που ανάγονται στην εξουσία των ΟΤΑ. Επομένως, τα Συμβούλια Περιοχής έχουν ευρύτατους σκοπούς και ασκούν ουσιαστικά μια σειρά σοβαρών αρμοδιοτήτων υποκαθιστώντας τους ΟΤΑ. Ενώ οι σύνδεσμοι του άρθρου 102, παράγραφος 3 του Συντάγματος προβλέπονται μόνο για περιορισμένες λειτουργίες (εκτέλεση έργων και παροχή υπηρεσιών). Δεν υπάρχει λοιπόν καμιά σχέση μεταξύ των αναγκαστικών συνδέσμων της διάταξης του άρθρου 102, παράγραφος 3 του Συντάγματος και των Συμβουλίων Περιοχής της διάταξης του άρθρου 48 του νόμου 2118/94.

2. Το Σύνταγμα αναφέρει: "Με νόμο μπορεί να προβλέπονται... αναγκαστικοί ή εκούσιοι σύνδεσμοι ΟΤΑ".

Ομως με τη διάταξη του άρθρου 48 μετά τη σύσταση των Συμβουλίων Περιοχής ("αναγκαστικοί σύνδεσμοι") άλλοι σύνδεσμοι εκούσιοι - όπως οι αναπτυξιακοί - που προβλέπονται από το Σύνταγμα απαγορεύεται να λειτουργούν (οι υπάρχοντες καταργούνται αυτοδικαίως σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 48). Ετσι ευθέως καταργείται η σχετική διάταξη του άρθρου 102, παράγραφος 3 του Συντάγματος που προβλέπει εκούσιους συνδέσμους.

3. Με την παράγραφο 3 του άρθρου 48 ορίζεται ότι οι ΟΤΑ που βρίσκονται μέσα στην περιφέρεια του κάθε Συμβουλίου Περιοχής εισφέρουν ετήσια υποχρεωτική εισφορά στο Συμβούλιο Περιοχής, σε ποσοστό των εσόδων του προϋπολογισμού κάθε ΟΤΑ, το οποίο δεν μπορεί να είναι κατώτερο του ελάχιστου ποσοστού που ορίζεται με απόφαση του υπουργού Εσωτερικών.Ετσι κατά τρόπο αντισυνταγματικό επιβάλλεται στους ΟΤΑ οικονομικό βάρος, αφού η παράγραφος 6 του άρθρου 102 του Συντάγματος αναφέρει ότι: "το κράτος μεριμνά ώστε να εξασφαλίζονται οι αναγκαίοι πόροι για την εκπλήρωση της αποστολής των ΟΤΑ".

4. Με τις παραγράφους 5 και 8 του άρθρου 48, ο νομοθέτης αποκαλύπτει τις πραγματικές του διαθέσεις, αναφορικά με το χαρακτήρα των Συμβουλίων Περιοχής. Ετσι η μορφή και ο χαρακτήρας τους μοιάζουν με αυτή των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης Α και Β βαθμού. Είναι δηλαδή "οιονεί" Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αφού τα όργανά τους είναι ακριβώς όμοια με τα όργανα των ΟΤΑ - (1) διοικητικό συμβούλιο, που έχει τις αρμοδιότητες δημοτικού συμβουλίου, (2) πρόεδρο, που έχει τις αρμοδιότητες του δημάρχου και του προέδρου του δημοτικού συμβουλίου και (3) εκτελεστική επιτροπή, που έχει τις αρμοδιότητες της δημαρχιακής επιτροπής.

5. Η παράγραφος 1 του άρθρου 48 αναφέρει ότι "σε κάθε νομό" (δηλαδή σ' όλους τους νομούς της χώρας) συνιστώνται, με το νόμο αυτό, σύνδεσμοι των οποίων η εδαφική περιφέρεια προσδιορίζεται με ΠΔ. Η καθολικότητα αυτής της ισχύος υποκρύπτει την ουσιαστική αναγκαστική συνένωση των μικρών ΟΤΑ(με πληθυσμό μικρότερο των 5.000 ή ακόμα 3.000, παράγραφος 4, εδάφιο θ) σε νέας μορφής Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, τα Συμβούλια Περιοχής.

Η κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ με το άρθρο 48 του νόμου 2218/94, επιχειρεί να λύσει με τρόπο εντελώς απαράδεκτο και επιπόλαιο ένα τόσο σοβαρό ζήτημα, όπως είναι αυτό των μικρών ΟΤΑ. Και δεν είναι η πρώτη φορά που το επιχειρεί. Εχει μια ακόμη αποτυχημένη προσπάθεια στο παρελθόν με τις διατάξεις του νόμου 1622/1986. Και προσπαθεί και τώρα, όπως και τότε, να το λύσει με την απαράδεκτη μέθοδο του "ταύρου που μπαίνει σε υαλοπωλείο".

Το φαινόμενο της ύπαρξης (δυστυχώς) πολλών μικρών πληθυσμιακά ΟΤΑ (αποτέλεσμα της αντιλαϊκής πολιτικής της άρχουσας τάξης που οδήγησε στην ερήμωση της υπαίθρου), διασπαρμένων σ όλη την έκταση του ελλαδικού χώρου, αποτελεί ένα ακόμα λειτουργικό πρόβλημα της ΤΑ στη χώρα μας. Το πρόβλημα αυτό, ωστόσο, όχι μόνο δεν μπορεί να αποτελεί άλλοθι για την κυβερνητική πολιτική απέναντι στην ΤΑ, αλλά και η λύση του σε καμία περίπτωση δεν πρέπει να οδηγεί σε νέες αντιλαϊκές μεθοδεύσεις.

Βασίλης ΔΗΜΟΠΟΥΛΟΣ